[30]国家监察立法同样也是对这一现实需求的回应。

地方自有财政资源主要包括地方税收收入、共享税分成、地方行政事业性收费和政府性基金、地方的非经营性国有资产收益和国有资本收益等。[2]事实上，在现有中央与地方财政资源配置关系中，中西部地区的地方政府享有的规范层面的财政自主支出权力很小，这一现象在县乡政府层级更为突出。

‘求仁传统中的这种‘入世超越精神，又是中国终极价值观念中最为重要、最为宝贵的部分。[6]刘剑文：《地方财源制度建设的财税法审思》，《法学评论》2014年第2期。四是医疗卫生领域的财政支出要逐年增加，增加幅度不低于财政支出的增长幅度。在现代国家，无论是联邦制，还是单一制，理想的中央与地方财政关系图景都是中央与地方事权、财权财力、支出责任及转移支付的科学化、规范化及法治化，特别是中央与地方政府财政权力与财政权利构造的统一、均衡和互动。地方政府通过市场化操作获得了实际上的国有土地有偿使用费标准设定权。

这就是哈贝马斯所说的行政机关的内部编程。在地方财政自主权的权利要素构造方面，德国立法参与模式的相关规定也许值得我们借鉴。这两个方面的发展在诸如消费者保护、食品安全等领域形成了叠加，由于两者都扩张了私人在公共规制中的角色，其叠加使用对整个公共规制体系的影响值得高度关注。

当然，挑战在于，这需要法官能够准确理解法律背后的公共规制逻辑。《北京华联综合超市股份有限公司诉周悟权》（2016京01民终5913号）。参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编著、王胜明主编：《中华人民共和国侵权责任法解读》,中国法制出版社2010年版，第214-215页。但是，私人不受政治负责机制的约束，[36]从而使公共规制议程设定和规制强度面临脱离控制的挑战： 其一，引发过度、缺乏效率的规制。

被告未履行法定义务，可以认定为销售明知是不符合食品安全标准的食品。一旦被告的行为满足责任构成要件，法院也需要依法判决这种赔偿。

有理论认为，相较于刑事司法需遵守的严格程序，惩罚性赔偿通过相对宽松的民事诉讼程序向加害人施加法律制裁，使被告丧失了本来可获得的程序保护。然而，在重叠模式下，惩罚性赔偿和行政处罚的同时存在至少产生了两个方面的问题：一方面，对被处罚人（被告）而言，他将可能由于完全相同的问题被两个程序处理，大大增加了负担。[13] 参见宋亚辉：《论公共规制中的路径选择》，《法商研究》2012年第3期，第94页以下。[20]这种实用逻辑也解释了为何职业索赔者在早期即已出现，但政策层面保持了克制甚至默认。

然而，与前述强行政规制传统不同，我国行政体制并非因应市场和私法的缺陷逐步完善而来，它保留了诸多不合时宜的管制手段，但回应市场化条件的监管能力建设又存在明显不足，呈现出重而不强的特征。毕竟，政治负责机制的缺失致导致启动程序的前端失控，司法机关后端的调控便更为迫切。如此规定是由于一些常委会委员提出，生产者生产不符合食品安全标准食品的行为，不存在是否明知的问题。这意味着惩罚性赔偿这种动员私人诉讼的规制工具，在弥补了传统行政规制体系缺陷的同时，也会带来独特的挑战，如何适应并有效回应这种挑战，是试图引入它的社会需要慎重权衡的。

[40] 关于食品安全标准的功能可以参见赵鹏：《食品安全标准：从双重目标回归安全保障》，《北京行政学院学报》2012年第6期，第21—24页。[70]这种动机虽可理解，但是，过度突破民事责任的内在机理，[71]会对整个公共规制体系的内在均衡产生很大的影响： 在互补模式下，惩罚性赔偿处理了行政处罚在范围上难以覆盖、在技术上难以应对的问题，功能上实现了对既有规制体系的补强。

法院一审民事判决支持了其赔偿请求，但是行政机关认为相关食品符合标准。[33] 政治学和公共管理中有公共政策议程设置的概念，它核心是指各种议题重要性的排序，本文借用了这一概念并将其用于具体的执法行动。

毕竟，前述职业索赔者对起诉对象和事项选择不符合公共利益、过度浪费司法资源的问题，只有在与功能相近的制度安排如行政执法比较后，方能得到全面评估。其二，补充行政方案，即创设惩罚性赔偿，但不适用履行职责之诉。前述最高人民法院提及浪费司法资源即是体现。[15]与此同时，美国社会的实用主义哲学，也使得如私人滥用司法程序所产生的伦理争议等问题更容易被容忍。[69]这种责任要件的同构意味着惩罚性赔偿和相关领域行政处罚处理的是同一范围、同一危害程度的问题，功能完全重叠。如前所述，这使得该责任的适用与行政规制所意图解决的问题是同一范围的。

[60]但是，这一规定与《侵权责任法》有关缺陷产品惩罚性赔偿一般规则相比，有其鲜明的特点： 其一，对食品是否存在安全问题的判断仅仅依据行政部门制定的管制规范即食品安全标准，而非更具包容性的存在缺陷。摘要:  惩罚性赔偿在我国的引入和发展很大程度是行政规制失灵的产物。

如果在同一领域再认可受害人提起履职之诉的权利，则意味着个体不仅可以决定司法资源的运用，还可以通过诉讼给行政机关施加压力，影响行政资源的使用。[60] 杨立新：《消费者权益保护法规定惩罚性赔偿责任的成功与不足及完善措施》，《清华法学》2010年第3期，第15页。

姚建军：《产品质量检验合格并不等于产品无缺陷》，《人民司法》2014年第2期，第42-46页。[75] 李友根：《惩罚性赔偿制度的中国模式研究》，《法制与社会发展》2015年第6期，第115-118页。

注释: [1] 参见《证券法》（修订草案送审稿）第92条。[21] 这从早期一些监管部门旗下的媒体对职业索赔者的报道多趋正面可以看出。与此同时，前述实务部门指出的问题可能更值得关注，即惩罚性赔偿占用了大量司法、行政资源，但却主要被用于针对产品标签等次要问题，未起到遏制严重违法行为的效果。[7] 袁冰：《从一起职业打假案看食品安全法的十倍赔偿规定》，《工商行政管理》2011年第7期，第51页。

在政治负责机制约束下，行政机关有一定动力避免执行那些不符合社会现实的条款或者将宽泛、内在冲突的条款作合理化的解释。[2] 参见《专利法》（修订草案送审稿）第65条。

[8] 金福海：《惩罚性赔偿制度研究》，法律出版社2008年版，第57页。[38] 其二，对法律体系中不合理、不一致和模糊之处的高度利用。

[53] 杨解君：《秩序·权力与法律控制——行政处罚法研究》，四川大学出版社1995年版，第182页。其二，该责任不以造成实际损失为前提。

特别是伴随惩罚性赔偿的应用范围不断扩张，这些问题的检讨将变得愈加迫切。[50] 《行政处罚法》制定前，国务院法制局曾对法律、法规和规章进行过统计，只有四、五件规定了某些违法行为的构成必须以故意为要件。有关学理方面的阐释可以参见章志远：《司法判决中的行政不作为》，《法学研究》2010年第5期，第26-28页。而且，这种改革还只是涉及起诉条件的放松，能否胜诉还依赖具体领域的实体法规定。

[49]然而，除了建立恰当的折抵规则，另外一个也许更加基础的问题是，惩罚性赔偿责任的构成要件应当如何设计。但是，也有学者认为，该赔偿责任是一种特殊的缔约过失责任，参见许德风：《论瑕疵责任与缔约过失责任的竞合》，《法学》2006年第1期，第94页。

惩罚性赔偿赔偿意在激励私人投入资源去发现和证明违法，原告获得超过实际损失的赔偿金，正当性也在于对其个人投入的回报。[16]实际上，如果美国存在实质意义上的公法，民事诉讼也在这类法律的执行中占据重要位置。

上述结论并非仅是理论上的推演，以食品领域为例，一些索赔者的标准操作模式便是向监管部门举报生产经营者的食品不符合食品安全标准。然而，双重定位亦使其公共规制功能受到制约：为论证权利救济的必要，原告需证明过错、损害、因果关系等，成本不菲且不确定性巨大。

(责任编辑：吴蛮)